社保代理：方兴未艾 其势可观
来源: 原创
人才自由流动是动因中介机构市场化是动力
记者： 社保代理在我国经历了一个怎样的发展过程？
李天国： 我认为， 可以从3个角度分析我国社保代理的缘起及发展：
首先， 改革开放后外企用工的强制派遣。改革开放之后， 外企进入中国，出于意识形态、 安全、 涉外事务等诸多考虑， 我国采取了成立专门的外企服务机构， 由外企服务机构负责招用工并派遣到外企工作的做法。1979年底，北京市友谊商业服务总公司———北京外企人力资源服务有限公司 （FESCO）的前身， 就是在这种背景下诞生的。FESCO、中智、上海外服等，早期都是在那个时代外企用工特有政策背景下崛起的，后来成长为大型的人力资源服务机构。
其次， 劳动人事改革及流动人员公共服务。我国长期以来实行劳动和人事相分离的制度， 在计划经济向市场经济转轨过程中， 人才逐步从单位人变成社会人， 人才流动也开始变得普遍， 劳动和人事这两方面都产生了相应的变化。 1983年，我国在沈阳成立首家人才流动服务机构，开始为社会提供档案管理服务。1991年，我国正式开始企业职工养老保险制度改革后， 社保问题逐步变得突出。1993年，党的十四届三中全会提出了劳动力市场的概念，人才服务的市场政策逐步放开。在此背景下， 各地公共就业服务机构都提供相应服务。 原人事口的 “人才服务中心” 针对编制外聘用人员、流动人员等提供 “人事代理”服务；原劳动口的 “职介服务中心”针对流动人员、 失业人员等提供 “劳动保障事务代理” 服务，解决了档案、 工龄和社保等一系列问题。
再次， 人力资源服务机构市场化。 进入21世纪以后， 我国逐步走向了人力资源服务机构市场化阶段。一是早期承担涉外服务、 特定职能背景下产生的各大机构， 逐步拓宽服务内容和客户群体， 成长为综合型人力资源服务机构； 二是部分地方带有公共服务性质的机构脱钩、转制，衍生出各种市场化人力资源服务机构；三是一些民营的人力资源服务机构产生并发展起来，外资逐步进入中国， 形成了越来越市场化的竞争格局。 最近一两年，比如，一些新兴互联网公司也开始进入社保代理领域， 通过技术创新、互联网思维和用户体验给行业带来了新的活力。
记者： 社保代理的出现， 反映了企业以及个人怎样的社会需求？
李天国： 社保代理的出现确实有其时代背景。早期社保代理的出现，更多跟政策有关， 是在当时相对稳定的政策体制下， 一种灵活处理问题的制度安排。 例如， 外企用工强制派遣、人事代理、 劳动保障事务代理等，在当时都是某种制度创新。
而后来社保代理的发展， 更多是遵循经济和市场发展规律。 企业愿意额外支付服务费去购买社保代理服务，确实有其现实需求： 一是社保事务相对复杂， 各地区差异大，而5项社会保险的政策性又很强；二是社会分工越来越细， 专业的人做专业的事是必然； 企业也越来越聚焦主业，把非核心业务外包出去是趋势；三是企业内部人力资源管理本身也在变革， 从早期的人事管理发展到战略人力资源管理阶段，人力资源部倾向于聚焦更具战略性的工作。
公共和市场边界要清晰代理服务有现实需求
记者： 在社保代理的法律许可层面， 目前是否有相关法律条文？《社会保险法》 对这个行业产生了哪些影响？
李天国： 目前， 我国社保代理相关的政策法规存在一定模糊性。其主要原因有三： 一是早期社保代理并不是单一独立出来的业务， 而是混同在其他业务里， 一般理解都是包括在 “劳动保障事务代理”“人事代理” 中。 二是有很多人力资源服务业务提供商， 既可以是政府公共服务机构， 也可以是市场化营利性服务机构， 社保代理本身也是公共服务机构的重要职能之一。三是原劳动口和原人事口各有规定，理解不同， 从而导致目前对社保代理的合法性存在一定争议。
在实务中， 存在两种不同意见：第一种意见是从原劳动口规定出发，认为应该从严， 除了公共职介机构之外，均不应从事社保代理业务，并且公共职介机构从事社保代理业务，也不得是经营性的； 第二种意见是从原人事口规定出发，认为应当从宽， 人才中介服务机构准市场化，经正规人才中介服务许可即可。我认为， 在当前时代环境下应支持第二种意见。原因有三：
第一，2008年，劳动和社会保障部与人事部合并为人力资源和社会保障部，原两部门的相关服务许可也在整合。2010年3月，人社部颁发 《关于进一步加强人力资源市场监管有关工作的通知》， 明确对原劳动保障行政部门、 人事行政部门发放的职业中介许可证、 人才中介服务许可证进行统一换发， 新的许可证名称为 “人力资源服务许可证”， 由人力资源社会保障部统一印制并免费发放。 事实上， 现在各地发放 “人力资源服务许可证”，一些市场化机构的服务许可项目中，沿袭原来故有的 “劳动保障事务代理”或 “人事代理” 项目， 直接强行禁止并不妥当。
第二， 公共服务和市场服务的边界仍需划清，公共资源有限， 应当用于最基础、 最核心的公共服务，在一些能够通过市场化服务来改进的领域，可以采用政府购买方式去实施。 在社保领域， 市 （区、县） 社保经办机构、 街道 （乡镇）社会保障事务所提供针对企业、 流动人员、 自由职业者的公共服务，而具体办理甚至延展到企业内部管理服务，可以让市场化人力资源服务机构参与，从而提升效率、 改进体验，优化资源配置。
第三， 社保代理服务业务确有现实需求，社保政策性强、 专业性高、各地差异性大、 每月都有频繁变动的业务。 尤其是 《社会保险法》 实施以后， 社保需求在提高；而劳务派遣受规制之后， 企业也回归到关注人力资源服务本身价值上来。社保代理已经成为一种普遍接受的服务，应该积极引导、 规制风险，发挥其最大的价值。
总之， 近几年， 随着 《社会保险法》 的实施， 人们的社保意识普遍提高， 社保代理的需求不断增大。 11月中旬， 我到四川省一个县级市———广汉市调研。 据反映， 社保局的经办业务这几年增加了四五倍。 可以推测， 在迈向全民社保的新时期， 这种情况在全国都应存在。 一方面， 社保业务增多， 另一方面本届政府明确不能增加财政供养的人群。 这些急剧增加的社保业务都由公共服务机构来完成， 不太现实。 实际上， 在全国已经形成了一个社保代理服务市场。 但是， 迄今为止，还没有在全国范围内对这个新兴市场进行普查。 因此， 我认为政府有必要对现存的社保代理市场进行一次全面调查， 在摸清情况的基础上， 探索如何进一步规范。
专业化+行业化“小库模式” 降低挪用风险
记者： 日本的社保代理行业发展比较成熟，您认为其中有哪些经验可供借鉴？
李天国： 日本在二战后逐渐建立了较为完善的社会保障体系， 相关的社保代理行业发展也很成熟。我想其中有几点是值得借鉴的：
第一， 日本非常重视社保从业者的专业化和职业化。1968年，日本颁布了 《社会保险劳务士法》，至1995年间进行了4次重大修正，制度基本完备。 日本的社会保险劳务士是一种职业资格考试， 考试涉及8种科目， 内容很难， 合格率每年仅9%左右。 通过该制度， 日本培养了一大批社保专业人员。
第二， 专业服务机构在行业协会规范下发挥了重要作用。 日本社会保险劳务士的工作， 一是代理，二是文件制作， 三是谈判和指导，从而成为社保、 劳务全方位的顾问。 取得社会保险劳务士资格的，才可以开业受理业务 （被称为立业劳务士， 类似开业的会计师或律师）， 或者也可以在公司上班 （被称为勤业劳务士， 类似受雇的会计师或律师）。 同时， 正式社会保险劳务士，要接受全国社会保险劳务士会联合会和地方社会保险劳务士会的管理。
第三， 日本社保代理多采取直接扣费，即市场化服务机构帮助代办业务，社保费由社保中心直接从企业账户或自由职业者个人账户上划账，代理机构通过提供优质服务收取相应的服务费。 这种模式在我国国内常被称为 “小库代理模式”，只是单纯的代办服务， 没有社保费被挪用以及流失的风险。 代理机构凭借服务质量参与竞争， 既方便了参保方，又可以减轻社保经办机构窗口的业务量。
亟待确立服务标准可实现多方共赢
记者： 这个行业存在的问题有哪些，应该如何规范管理？
李天国： 目前， 这个行业存在的问题主要有：
一是行业门槛较低， 从业人员专业素养参差不齐， 也未得到专业训练和考核。从业人员的职业化问题，直接影响到这个行业的服务水平、政策解释和执行情况。
二是行业服务模式仍然落后，信息化程度不高， 更多的还是依赖于人工，服务成本高。 这已经成为制约行业发展的一个根本性因素，技术创新仍然不足。
三是缺乏服务标准，我国2011年已经正式实施了 《高级人才寻访服务规范》， 这是人力资源服务行业首个国家标准， 对于社保服务这样非常强调专业性的业务领域， 也应该推进服务标准化。
四是部分代理机构存在不规范，甚至挂靠参保、 协助企业瞒报基数等涉嫌违规行为。 这些都是劳动监察部门、社保稽核部门要规范管理的。
记者： 国内做社保代理的企业，大都借助互联网把业务迅速做大。您对这个行业的发展有什么预判？这个行业的发展将会给我国的社会保障事业带来哪些好处？
李天国： 首先， 我预计这个行业还会进一步发展壮大， 增量市场空间广阔，会有更多的企业选择社保代理服务。在人力成本上涨、 企业管理变革和劳务派遣规制等大背景下，单纯帮助企业代办的 “小库代理” 模式， 可能会获得充分发展。
其次， 国内几家比较成熟的社保代理企业，一类是传统的人力资源服务机构，依托多年丰富经验和强大综合实力， 进一步拓展市场；另一类是新兴的人力资源服务机构，他们依托互联网等新技术， 从中小企业切入市场， 通过规模化复制快速崛起。我认为， 国内社保手续的电子申请业务将会以很快的速度普及。在这方面， 深圳、 上海都已经迈出很大一步。 目前， 日本30%的企业使用社保代理服务， 正在积极推行电子申请社保业务。
最后， 近期 “互联网社保服务”风声水起。 比如， 在北京、 上海、深圳、杭州都出现了一批互联网型社保代理公司。其中，51社保还在中关村创业大街单设窗口， 为互联网创业企业提供专业的社保服务。这个市场的竞争很激烈， 但依我看，这种竞争关键点， 一是社保互联网代理服务是否真正提升了服务效率；二是是否真正改进了用户体验。
社保代理行业的发展， 对我们社会保障事业发展是非常有利的：
第一， 对企业来说， 提升了用户体验，对公共服务机构来说减轻了服务压力，整体提升了资源利用水平。这本身就是一件多方共赢的事情。
第二， 社保代理行业的充分发展， 推动了行业的职业化、 专业化。尤其是专业人才培养、 技术进步、服务模式和服务理念创新， 这些都推动了行业整体水平提升。
第三， 社保事业利国利民， 需要包括人力资源服务行业在内的多方共同努力。社保代理行业的市场宣传行为，客观上有利于普及社保意识，提高参保率， 增进公共政策的社会参与度和理解度。本版图表/漫画 赵乃育 作
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